New Public Management: de stille bodem waarop de toeslagenaffaire groeide

Samenvatting

De toeslagenaffaire wordt vaak voorgesteld als een incident. Een fout algoritme, een paar ambtenaren die doorschoten. Dat beeld klopt niet. De affaire groeide op een bodem die decennia eerder werd omgeploegd, door een managementfilosofie die de overheid ging runnen als een bedrijf: New Public Management (NPM).

Het essay De invloed van New Public Management op het ministerie van SZW, dat ABDTOPConsult in april 2022 schreef in opdracht van de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, is tot nu toe de meest systematische reconstructie van hoe NPM in de Nederlandse uitvoering worttelde. Het essay bespreekt SZW, niet de Belastingdienst. Maar de mechanismen die het blootlegt, zijn identiek aan wat de Belastingdienst in het hart van de toeslagenaffaire dreef: prestatie-indicatoren die niet meten wat ertoe doen, een economie-denken dat effectiviteit verdringt, burgers die onder bezuinigingsdruk uit beeld raken, en de veronderstelling van een modelburger die niet bestaat.

In september 2023 zette minister De Jonge van Binnenlandse Zaken NPM in de begroting officieel “bij grofvuil”. De filosofie die decennialang het credo was, is voorbij. Dit onderzoek reconstrueert hoe die filosofie het terrein bereidde, en waarom de officiële afscheidsceremonie pas kwam nadat tienduizenden gezinnen al waren vernield.

Kernbevindingen

• NPM verschoof de overheid van een rechtmatigheids- naar een economieparadigma: van Triple R (Rechtmatigheid, Rechtsgelijkheid, Rechtszekerheid) naar Triple E (Economy, Efficiency, Effectiveness).
• Het ABDTOPConsult-essay concludeert dat NPM nergens expliciet en doelbewust werd ingevoerd, maar als een “gereedschapskist” stukje bij beetje de uitvoering ging domineren.
• Bezuinigingen tussen 2007 en 2017 dwongen uitvoeringsorganisaties hun aandacht intern te richten, waardoor “burgers onvermijdelijk buiten beeld raakten”.
• Dezelfde mechanismen werkten bij de Belastingdienst en bij SZW: prestatie-indicatoren die throughput meten in plaats van outcomes, een fraudefocus gedreven door “economy”, en de veronderstelling van een zelfredzame modelburger.
• De Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening legde in Blind voor mens en recht (februari 2024) de rechtstreekse lijn tussen deze managementcultuur en de toeslagenaffaire.
• In 2023 nam het kabinet formeel afscheid van NPM; de begroting 2024 van BZK spreekt van een overheid die “betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig” moet zijn.

Wat is New Public Management?

New Public Management is geen protocol en geen wet. Het is een verzameling ideeën die vanaf de jaren tachtig opkwam, eerst in het Verenigd Koninkrijk onder Thatcher en in de Verenigde Staten onder Reagan, en daarna door de westerse wereld verspreidde. De kern: publieke organisaties moesten gaan runnen als bedrijven. Zakelijker, efficiënter, met meer ruimte voor markt, concurrentie en prestatieprikkels.

Het ABDTOPConsult-essay vat NPM op als een gereconstrueerde werkelijkheid. Niemand kondigde ooit aan: “vanaf vandaag voeren wij NPM in”. Wat wel gebeurde: een gereedschapskist vol nieuwe termen en instrumenten raakte in zwang. KBA’s, SWOT, KPI’s, SLA’s, audits, benchmarking, balanced scorecards, outputbekostiging, shared service centers. Wie in de uitvoering carrière wilde maken, sprak die taal. Wie het niet sprak, viel buiten de boot.

De verschuiving: van Triple R naar Triple E

Het essay tekent één centrale verschuiving uit. De klassieke overheid, de old public administration, stuurde op inputs en throughputs en woog haar werk aan drie R’en:

De nieuwe drie E’en klinken onschuldig. Zuinig zijn met publiek geld is geen verkeerd streven. Maar de verschuiving bracht een subtiele herschikking teweeg. Rechtmatigheid en rechtszekerheid werden bijzaak. De burger werd een “klant”, een “user”, een eenheid in een dashboard. Wat telde was wat meetbaar was. En wat meetbaar was, was vrijwel altijd wat de organisatie zelf presteerde, niet wat de burger ervan had.

Christopher Hood, de academicus die de term NPM in 1991 muntte, sprak van een marriage of opposites: strikte principaal-agent-relaties moesten worden gecombineerd met concurrentie en ondernemerschap. Dat huwelijk was nooit stabiel. In de praktijk won zuinigheid het vrijwel altijd van effectiviteit. Vooral als de crisissen kwamen.

NPM in Nederland: een tijdlijn

NPM bereikte Nederland onder Lubbers, met de “no-nonsense”-politiek van de jaren tachtig en de Grote Operates waarin werd gesaneerd, geprivatiseerd en gedereguleerd. Maar het was pas in de jaren daarna dat de filosofie de uitvoering echt ging domineren.

De tabel komt uit het essay. Kijk naar de laatste regel. Het essay plaatst de toeslagenaffaire, genoteerd als “NB. Toeslagen (POK)”, als het moment waarop het NPM-tijdperk stilviel. Het is geen onderdeel van dat tijdperk meer. Het is de breuklijn.

Hoe NPM het terrein bereidde

Het ABDTOPConsult-essay waarschuwt expliciet tegen een te simpele causaliteit. “Het is niet mogelijk een eenduidige, lineaire lijn te trekken, in de zin van NPM leidt tot de ultieme zakelijke uitvoering en minder menselijke maat”, schrijven de auteurs op pagina 36. Die nuance is terecht. NPM bracht ook winst: de uitvoering werd volwassener, de rollen scherper, de gesprekken zakelijker.

Maar het essay documenteert wel degelijk vijf mechanismen die de toeslagenaffaire structureel mogelijk maakten. Dezelfde vijf mechanismen werkten bij SZW en bij de Belastingdienst.

1. Economy verdrong efficiency en effectiveness

De oorspronkelijke Triple E was een drie-eenheid. In de praktijk viel het altijd door één deur: economy. Een van de gesprekspartners in het essay verwoordde het zo: “Het zuinigheidsdenken kwam in Nederland als een Zalm aan land.” Ministeries van Financiën zwaaiden met de plaat, uitvoeringsorganisaties moesten bezuinigen. Tussen 2011 en 2016 werden UWV en SVB met meer dan 20% aan apparaatskosten bezuinigd, noteerde de Algemene Rekenkamer in 2013.

De gevolgen waren voorspelbaar. Wie minder mensen en minder tijd heeft, kijkt niet meer naar de burger. Kijken kost tijd. Bezuinigingen richtten de blik van de uitvoering naar binnen: op reorganisaties, dashboards, processen. Burgers, schrijft het essay, “raakten onvermijdelijk buiten beeld”.

2. Prestatie-indicatoren maten niet wat er toe doet

NPM hield van KPI’s. Wie stuurde op output, had output nodig die te meten was. Maar veel van wat er in de uitvoering toe doet, is niet te vangen in een dashboard. Het essay citeert een ondervraagde die het scherp formuleert: “Er is helaas geen KPI die je helpt om de vraag te beantwoorden waarom niet is opgemerkt dat er 63 Polen op hetzelfde adres wonen.”

De KPI-cultuur had een pervers effect. Wie op throughput werd afgerekend, ging voor throughput. Re-integratiediensten selecteerden bij voorkeur de kansrijke cliënten en lieten de moeilijke gevallen liggen, het zogenaamde creaming of cherry picking. Hetzelfde fenomeen speelde bij de Belastingdienst: zaken die snel af te handelen waren, werden afgehandeld. Complexe zaken, menselijke zaken, verdwenen in de stapel.

3. De fraudefocus als economy-instrument

Fraudebestrijding paste naadloos in het economie-denken. Elke euro aan fraude die werd tegengehouden, was een euro besparing. De prikkel was daarom altijd: meer fraude vinden. En wie meer fraude vindt, moet de definitie van fraude rekken.

Het essay beschrijft hoe de NPM-instrumenten samenkwamen in een fraudebeleid dat steeds verder opschuift, van “wat is aantoonbaar misdrijf” naar “wat wijkt af van het model”. Risicomodellen, data-analyses, prestatieafspraken werkten samen. Bij SZW leidde dat in 2018 tot de WW-fraude met Poolse werknemers. Bij de Belastingdienst leidde dezelfde dynamiek tot het Risico Analyse Model (RAM) en de Fraud Signalering Voorziening (FSV), de instrumenten die de toeslagenaffaire in gang zetten.

4. De veronderstelde modelburger

Misschien wel de verraderlijkste erfenis van NPM is de modelburger. De instrumenten van NPM gaan uit van een burger die zelfredzaam is, die prikkels begrijpt en erop reageert, die formulieren invult, termijnen haalt en keuzes overziet. Die burger bestaat. Maar hij is niet de enige burger, en voor velen is hij een fictie.

Het essay beschrijft hoe de communicatie met burgers twee tegengestelde mensbeelden tegelijk hanteerde. Aan de ene kant de zelfredzame modelburger, die aangesproken kan worden op zijn eigen verantwoordelijkheid. Aan de andere kant de sanctieburger, die via rechten-en-plichten-discours werd aangepakt. Wie in de praktijk niet in het model paste, viel tussen die twee mensbeelden door. Laaggeletterden, mensen met schulden, anderstaligen, alleenstaande ouders met complexe zorgsituaties.

Precies dat gebeurde bij de toeslagenaffaire. De Belastingdienst ging uit van een modelburger die zijn administratie op orde had. Wie dat niet had, werd verdacht. Verdacht zijn werd, onder prestatiedruk, gelijkgesteld aan schuldig zijn.

5. Bezuinigingen als versterker

Het essay is duidelijk over de rol van de crisisjaren. De kredietcrisis van 2008, de Grote Recessie, de eurocrisis brachten een bezuinigingsgolf die de uitvoering trof. Tussen 2007 en 2017 werden de grote uitvoeringsinstellingen gedwongen hun aandacht intern te richten. “Burgers onvermijdelijk buiten beeld” is de letterlijke formulering.

Bij de Belastingdienst werkte hetzelfde mechanisme, en feller. De afdeling Toeslagen kromp. De complexiteit van de zaken nam toe, niet af. De druk om te laten zien dat fraude werd aangepakt, nam toe, niet af. Wie de algebra van prestatie-indicatoren en bezuinigingsafspraken begrijpt, begrijpt waarom de haperingen niet incidenteel waren. Ze waren de enige logische uitkomst.

De toeslagenaffaire als NPM-gevolg

Het ABDTOPConsult-essay stopt bij SZW. Het trekt niet expliciet de lijn door naar de Belastingdienst. Maar de Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, die het essay bij zich had, trok die lijn wel. In Blind voor mens en recht (februari 2024) wordt het falen van de Belastingdienst beschreven in termen die opvallend parallel lopen met wat het essay over SZW documenteert.

De commissie concludeerde dat er decennialang een prestatiecultuur had geheerst die gericht was op het tegengaan van fraude, waarbij de menselijke maat structureel ondergeschikt werd gemaakt aan efficiëntie en doelmatigheid. De fraudejacht werd een speerpunt. Het frame “harde aanpak” won in de politiek decennia lang. De rechterlijke macht sanctioneerde die aanpak. En de uitvoering, aangestuurd op KPI’s, leverde wat er werd gevraagd.

De causale keten is niet lineair, maar ze is wel degelijk. NPM veranderde de taal die ambtenaren spraken. Het veranderde de instrumenten die zij gebruikten. Het veranderde de prikkels die zij voelden. Het veranderde de mensbeelden die zij hanteerden. En het veranderde, uiteindelijk, wat zij zagen als zij naar een burger keken. Een rechtssubject met rechten werd een risicoprofiel. Een mens werd een output, een statistische afwijking.

Die verschuiving voltrok zich overal in de uitvoering. Bij SZW liep het, relatief, met een sisser af. Bij de Belastingdienst niet. Het verschil is geen verschil in managementfilosofie. Het is een verschil in risico. Wie bij UWV een uitkering onterecht stopzette, kon in bezwaar en beroep. Wie bij Toeslagen werd bestempeld tot fraudeur, verloor alles: zijn toeslagen, zijn achterstallige betalingen, zijn huis, zijn gezin, zijn vertrouwen in de rechtsstaat. De straffen die de Belastingdienst kon uitdelen waren onevenredig, de controlemechanismen verzwakt, de prestatiedruk hoog. De burger was uit beeld. Dat het fout moest gaan, lag vast. Het was een kwestie van wanneer.

Maatschappelijke gevolgen

De gevolgen van NPM reikten verder dan de directe slachtoffers van de toeslagenaffaire. Het heeft de verhouding tussen burger en staat structureel aangetast.

Verlies van bestaanszekerheid. Tienduizenden gezinnen werden in financieel verval gestort. Het kabinet-Rutte III trad in januari 2021 af. Slachtoffers pleegden zelfmoord. Kinderen werden uit huis geplaatst, niet door jeugdzorg maar door armoede die de overheid zelf had veroorzaakt. Het herstel, jaren later, verloopt tot op vandaag moeizaam en onvolledig.

Vertrouwenscrisis. Het aandeel Nederlanders dat de overheid vertrouwt, daalde na de toeslagenaffaire. Het CPB en het SCP documenteren sindsdien een structurele achterdocht jegens uitvoeringsorganisaties, die ook andere dossiers kleurt, van de stikstofcrisis tot de coronamaatregelen tot het asielbeleid.

Bestuurlijke blindheid. NPM leerde ambtenaren sturen op dashboards. Wie stuurt op dashboards, ziet wat de dashboard toont. Alles daarbuiten wordt ruis. Het Toezichtcommissie-rapport Klem tussen balie en beleid (2021) citeert de Raad van State met een opmerking die net zo goed over de Belastingdienst had kunnen gaan: uitvoeringsorganisaties die volgens NPM-principes waren aangestuurd, realiseerden zich “dat de eenzijdige nadruk op kwantiteit nadelige gevolgen heeft gehad voor de kwaliteit van hun dienstverlening”.

Emancipatie en vervreemding tegelijk. Het ABDTOPConsult-essay erkent dat NPM ook een positieve kant had: de uitvoering werd volwassener, de gesprekken met het beleid zakelijker. Maar die emancipatie kreeg een prijs. De afstand tussen de balie en het beleid groeide. Wie aan de balie zat, zag de burger. Wie in het beleid zat, zag de KPI. NPM maakte die afstand structureel.

De afrekening: BZK stopt met NPM

Op 19 september 2023 publiceerde Binnenlands Bestuur een artikel met een opmerkelijke kop: “Binnenlandse Zaken zet New Public Management bij grofvuil.” In de begroting 2024 van het ministerie van Binnenlandse Zaken stond, zwart-op-wit, dat het Rijk afscheid nam van NPM. Voortaan moest er worden gewerkt aan een overheid die “betrouwbaar, dienstbaar en rechtvaardig” is.

Demissionair minister De Jonge formuleerde het zo: een overheid “die luistert naar wat er leeft, zorgt dat signalen over wat er wel of niet goed gaat haar bereiken en zorgt dat er ruimte is om in de gevallen waarin beleid en wetgeving niet heeft voorzien of onbedoelde onevenredige uitkomsten heeft, oplossingen kunnen worden geboden”.

De formule is een directe omkering van NPM. Waar NPM stuurde op output, wordt nu gestuurd op publieke waarde. De burger is geen klant meer maar weer rechtssubject. En de menselijke maat, door NPM als inefficiëntie afgeschreven, wordt nu expliciet nagestreefd.

Maar de formele afscheidsceremonie komt laat. Tienduizenden gezinnen waren al vernield. Een heel kabinet was al gevallen. Commissies, rapporten en parlementaire enquêtes hadden allang vastgesteld wat er mis was. En ondertussen zijn de instrumenten van NPM, de KPI’s, de risicomodellen, de prestatieafspraken, nog steeds niet uit de uitvoering verdwenen. De praktijk loopt achter de begroting.

Het heden: het hek van de dam

Op papier nam het Rijk in 2023 afscheid van NPM. In de praktijk is het falen dat NPM mogelijk maakte niet gestopt. Het huidige kabinet debatteert, al jaren, maar onderneemt weinig. Miljarden worden uitgedeeld aan regelingen waarvan de rechtmatigheid betwistbaar blijft. Ondertussen staan de gedupeerden van de toeslagenaffaire, zowel de particuliere gezinnen als de MKB-ondernemers die hetzelfde stelsel trof, nog altijd langs de zijlijn. Ze krijgen het niet lichter. Ze krijgen het zwaarder.

De hersteloperatie die na 2020 werd beloofd, heeft de mensen die zij moest helpen onvoldoende geholpen. Procedures duren jaren. Schade wordt afgewezen of verrekend met schulden die uit dezelfde affaire voortkwamen. Beloftes worden gedaan en gebroken. Wie al veel had verloren, verloor in het herstel vaak nog meer, omdat het herstel zelf een nieuw stelsel van wachten en afhankelijkheid bleek.

De vraag is of dit nog te keren is. Valt de staat, zo langzaam dat niemand het opmerkt, om? Of lukt het minister Rob Jetten om de Nederlandse staat te herstellen, ook voor de mensen die al jaren wachten op wat hun toekomt? Het antwoord staat niet in de begroting. Het staat in de brievenbus van de gedupeerde.

Tijdlijn

• 1982–1994 — Lubbers I-II-III: zakelijkheid, privatisering, Grote Efficiency Operatie. NPM bereikt Nederland.
• 1994 — WRR-rapport Belang en Beleid introduceert de principal-agent-benadering in de Nederlandse uitvoering.
• 2000 — Uvi’s genationaliseerd tot UWV. Onafhankelijk toezicht “sneuvelt”.
• 2002 — Wet SUWI: verstatelijking, centralisering, prestatieprikkels.
• 2004 — Wet Walvis: premieheffing verschuift van UWV naar Belastingdienst. De eerste stap naar de toeslagenstructuur.
• 2004 — Ontslag RvB-voorzitter Joustra van UWV na commotie over inrichtingskosten.
• 2008–2012 — Kredietcrisis, eurocrisis, bezuinigingsgolf. Uitvoeringsorganisaties krimpen >20%.
• 2013–2014 — Risico Analyse Model en FSV bij de Belastingdienst worden operationeel. De toeslagenaffaire begint.
• 2018 — WW-fraude met Poolse werknemers bij UWV. Eerste mediaonderzoek naar onterechte fraudebeschuldigingen toeslagen.
• 2019 — Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) begint.
• 2021 — Kabinet-Rutte III treedt af over de toeslagenaffaire.
• 2021 — Toezichtcommissie Uitvoering publiceert Klem tussen balie en beleid.
• 2022 — ABDTOPConsult publiceert De invloed van NPM op het ministerie van SZW, in opdracht van de PEFD.
• 2023 — BZK zet NPM officieel “bij grofvuil” in de begroting 2024.
• 2024 — PEFD publiceert Blind voor mens en recht (26 februari). Eerste Kamer herpubliceert het NPM-essay.

Bronnen

• ABDTOPConsult (Hennephof, Van der Torre, met Noordegraaf), De invloed van New Public Management (NPM) op het ministerie van SZW, april 2022, in opdracht van de Parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening (vordering SZ3102-07).
• Eerste Kamer, herpublicatie 2024-04-05 — eerstekamer.nl/overig/20240405/essay_de_invloed_van_new_public.
• Kamerstuk 35867, nr. 8 (bijlage bij antwoord op vraag 140).
• Parlementaire Enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening, Blind voor mens en recht, 26 februari 2024.
• Toezichtcommissie Uitvoering (TCU), Klem tussen balie en beleid, 2021.
• Algemene Rekenkamer, Bezuinigen op Uitvoeringsorganisaties, 2013.
• Binnenlands Bestuur, “Binnenlandse Zaken zet New Public Management bij grofvuil”, Hans Bekkers, 19 september 2023.
• Stichting Beroepseer, “New Public Management heeft zijn tijd gehad”, Thijs Jansen, 20 september 2023.
• Hood, Christopher, “A Public Management for All Seasons?”, Public Administration, 1991.
• Moore, Mark, Creating Public Value: Strategic Management in Government, 1995.

Methodologische notities

Het ABDTOPConsult-essay bespreekt het ministerie van SZW (UWV, SVB, gemeenten), niet de Belastingdienst. De overdracht van de bevindingen naar het toeslagendomein is een analytische brug, geen directe citeerbare conclusie van het essay. Het essay zelf wijst er expliciet op dat een lineaire relatie tussen NPM en verlies van menselijke maat niet valt te trekken. Dit onderzoek respecteert die nuance: NPM was de voedingsbodem en de structuur die de toeslagenaffaire mogelijk maakte, niet de enige of directe oorzaak.

De causale analyse steunt op drie pijlers: (1) de mechanismen die het essay bij SZW documenteert zijn structureel identiek aan wat de PEFD bij de Belastingdienst vaststelde; (2) de Belastingdienst viel binnen dezelfde politiek-bestuurlijke sturing en dezelfde bezuinigingsdruk als UWV en SVB; (3) de officiële afscheid van NPM door BZK in 2023 bevestigt achteraf dat de filosofie inderdaad als systeemfout werd herkend.

Alle citaten uit het essay zijn ontleend aan de paginering van de originele publicatie (41 pagina’s). Waar in dit onderzoek een formulering tussen aanhalingstekens staat zonder directe bronvermelding in de nabijheid, betreft het een parafrase of een samenvatting van de conclusie van het essay.